Ο εναέριος χώρος του Αιγαίου

Το καθεστώς του εναέριου χώρου στο διεθνές δίκαιο

Το ενδιαφέρον της διεθνούς κοινότητας για τον εναέριο χώρο προκλήθηκε από τη στιγμή που προέκυψαν προβλήματα χρήσης του, δηλαδή από τη στιγμή που αναπτύχθηκαν η αεροπλοΐα και οι ασύρματες τηλεπικοινωνίες. Σε ένα πρώτο στάδιο, οι κανόνες για τον αέρα ακολουθούσαν πιστά τους αντίστοιχους κανόνες επίγειας εφαρμογής (κυριαρχία στο έδαφος, στη θάλασσα κλπ), και τα κράτη εφάρμοζαν στον εναέριο χώρο αναλογικά τις διατάξεις που εφάρμοζαν στον υποκείμενο χώρο της ξηράς ή του υγρού στοιχείου. Η απελευθέρωση του αέρα, με τη δημιουργία ανεξάρτητων κανόνων δικαίου του αέρα, από τα επίγεια «δεσμά» του ολοκληρώνεται με τη σύναψη της πρώτης πολυμερούς Σύμβασης για τη Ρύθμιση της Εναέριας Κυκλοφορίας (Παρίσι,1919), η οποία επισφραγίζει τους βασικούς κανόνες του δικαίου, διαμορφώνοντας δύο ζώνες εναέριου χώρου:
· τον εθνικό εναέριο χώρο, που βρίσκεται στην κυριαρχία του υποκείμενου κράτους, και
· το διεθνή εναέριο χώρο, που είναι ελεύθερος από κάθε κρατική κυριαρχία.

Η νέα ζώνη του διεθνούς δικαίου, ο εναέριος χώρος, αναπτύσσεται δικαιικά ως το τέλος του Β’ Παγκόσμιου πολέμου, οπότε η διεθνής κοινότητα, στη Συνδιάσκεψη του Σικάγου, το 1944, υιοθέτησε τη Σύμβαση του Σικάγου για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία.
Σχετικά με τον εθνικό εναέριο χώρο, το άρθρο 1 της Σύμβασης του Σικάγου ορίζει: «Τα συμβαλλόμενα Κράτη αναγνωρίζουν ότι έκαστον Κράτος έχει την πλήρη και αποκλειστική κυριαρχίαν επί της υπεράνω του εδάφους του ατμοσφαιρικής εκτάσεως». Και επεξηγεί την έννοια του εδάφους στο άρθρο 2: «Δια τους σκοπούς της παρούσης συμβάσεως, ως εδαφικά όρια Κράτους τινός εννοούνται αι εκτάσεις του εδάφους αυτού μετά των προσκείμενων εις ταύτας χωρικών υδάτων υπό την κυριαρχίαν, ηγεμονίασν, προστασίαν ή εντολήν του Κράτους τούτου». Ο κανόνας αυτός της συνθήκης του Σικάγου, παρόλο που είναι συμβατικός, θεωρείται ότι κωδικοποιεί κανόνες εθιμικού δικαίου.

1) Ο εθνικός εναέριος χώρος

Η Ελλάδα είχε θεσπίσει πιο νωρίς τα όρια του εθνικού εναέριου χώρου με το Προεδρικό Διάταγμα της 6ης/18ης Σεπτεμβρίου 1931 «Περί καθορισμού πλάτους χωρικών υδάτων όσον αφορά τα ζητήματα της Αεροπορίας και της Αστυνομίας αυτής», όπου αναφέρεται: «[…] Ορίζομεν το πλάτος της ζώνης των χωρικών υδάτων της αναφερόμενης εν τω άρθρ. 2 του Νόμου 5017 εις 10 ναυτικά μίλια από των ακτών της Επικρατείας […]».
Η ρύθμιση αυτή επεξέτεινε, ουσιαστικά, την εποχή εκείνη την αιγιαλίτιδα ζώνη των 3 ναυτικών μιλίων- που είχε προηγουμένως αποδεχθεί η Ελλάδα- στα 10.ν.μ.. Αλλά η διεύρυνση αυτή δεν αφορούσε στο σύνολο των λειτουργιών της αιγιαλίτιδας και των αντίστοιχων δικαιωμάτων κυριαρχίας του παράκτιου κράτους, αλλά μόνο στη λειτουργία του ελέγχου των αεροπλάνων πάνω από την αιγιαλίτιδα ζώνη. Το καθεστώς ατό διατηρήθηκε αμετάβλητο ακόμα και όταν ο νόμος του 1936 τροποποίησε την έκταση της αιγιαλίτιδας στα 6 ν.μ.

Η έμπρακτη αμφισβήτηση του εθνικού εναέριου χώρου από την Τουρκία

Η Τουρκία, αφού είχε ανεπιφύλακτα δεχθεί το καθεστώς του 10 ν.μ. του ελληνικού εναέριου χώρου, άρχισε αιφνίδια να τον αμφισβητεί, την επαύριο της εισβολής της στην Κύπρο και τη δημιουργία της ελληνοτουρκικής κρίσης. Την 1η Σεπτεμβρίου 1974, η Τουρκία ζήτησε με τηλεγράφημά της προς την ελληνική Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας να περιορίσει τον εθνικό εναέριο χώρο στα 6 ν.μ. -στα όρια δηλαδή της αιγιαλίτιδας ζώνης της- για τους σκοπούς αεροναυτικών γυμνασίων της στο Αιγαίο. Η ελληνική πλευρά δεν αποδέχτηκε την τουρκική πρόταση και η Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας συνέχισε, όπως και στο παρελθόν, να περιλαμβάνει στις ΝΟΤΑΜ που εξέδιδε, για τη χρήση των πολεμικών αεροπλάνων που πετούσαν πάνω από το Αιγαίο, τον όρο ότι «κανένα αεροσκάφος δεν επιτρέπεται να προσεγγίσει το ελληνικό έδαφος πιο κοντά από 10 ν.μ.» .
Το ζήτημα της αμφισβήτησης του εθνικού εναέριου χώρου συνδυάστηκε, από την Τουρκία, με το θέμα της επιθυμητής γι’ αυτήν τροποποίησης της ελληνικής Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων (βλ. παρακάτω). Στην προσπάθειά της, λοιπόν, να πετύχει έμπρακτη αμφισβήτηση και των δύο καθεστώτων –την οποία και να επικαλείται στην Ελλάδα και στους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς ως πράξεις μη αναγνώρισης των σχετικών καθεστώτων- η Τουρκία ξεκίνησε, από το 1975, την πρακτική των παραβιάσεων και των παραβάσεων των θεσμών του εναέριου χώρου του Αιγαίου. Η πρακτική αυτή συνίσταται σε στρατιωτικές πτήσεις μέσα στον εθνικό εναέριο χώρο της Ελλάδας – στις περιοχές των ακραίων ελληνικών νησιών- οι οποίες λαμβάνουν χώρα στο χωρικό διάστημα ανάμεσα στα 6 και στα 10 ν.μ., που οι Τούρκοι αμφισβητούν. Όπως και στις Περιοχή Πληροφόρησης Πτήσεων, στην οποία εισέρχονται χωρίς προειδοποίηση και χωρίς τήρηση των σχετικών κανονισμών. Οι ενέργειες αυτές συνιστούν παραβιάσεις του εθνικού εναέριου χώρου, αφού παραβιάζουν την εθνική κυριαρχία της Ελλάδας (κάθε πτήση πάνω από το εθνικό έδαφος ή μέσα σε αυτό απαιτεί συναίνεση του κράτους), ή παραβάσεις διεθνών κανονισμών, στην περίπτωση της Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων.
Θα πρέπει αν επισημανθεί ότι τα τελευταία χρόνια (από το 1983 και μετά), οι παραβιάσεις και παραβάσεις των Τούρκων έχουν ποιοτικά μεταβληθεί. Ενώ στο παρελθόν τα τουρκικά πολεμικά αεροπλάνα εισέρχονταν στιγμιαία στον εθνικό εναέριο χώρο της Ελλάδας και απομακρυνόταν αμέσως, με κατεύθυνση το τουρκικό έδαφος, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατό να αναχαιτιστούν από τα ελληνικά αεροσκάφη, τα τελευταία χρόνια υιοθετείται, σε αρκετές περιπτώσεις, η παραμονή των τουρκικών αεροσκαφών στον εναέριο χώρο του Αιγαίου, όπου και διεξάγονται εικονικές αερομαχίες με τα ελληνικά αεροσκάφη που τα πλησιάζουν για να τα αναχαιτίσουν ή να τα αναγνωρίσουν.

Νομικά επιχειρήματα για τον εθνικό εναέριο χώρο από πλευράς του ουσιαστικού διεθνούς δικαίου

Σχετικά με το σημερινό καθεστώς του εθνικού εναέριου χώρου πρέπει να ειπωθούν τα παρακάτω:
Ι. Ο εθνικός εναέριος χώρος δε μπορεί να είναι μεγαλύτερος από την προβολή στον αέρα του αθροίσματος του επίγειου εδάφους ενός κράτους, εκτός αν συμφωνία ή ειδικό έθιμο φανερώνουν τη συναίνεση των ενδιαφερομένων κρατών για το αντίθετο.
ΙΙ. Ο εθνικός εναέριος χώρος δεν είναι δυνατό να διευρυνθεί, πέρα από τα όρια του αθροίσματος αυτού, με βάση ένα γενικό και αφηρημένο δικαίωμα διεύρυνσης που έχει, ή μπορεί να αποκτήσει, το υποκείμενο κράτος για το επίγειο έδαφός του. Για να έχει το τελευταίο τη δυνατότητα διεύρυνσης της εναέριας ζώνης θα πρέπει να ασκήσει το δικαίωμά του για επίγεια διεύρυνση. Αυτό προκύπτει από το άρθρο 2 της Σύμβασης του Σικάγου, που ορίζει με σαφήνεια ότι οι επίγειες περιοχές που προσδιορίζουν, με την προβολή τους, τα όρια του εθνικού εναέριου χώρου, πρέπει να βρίσκονται κάτω από την κυριαρχία, προστασία ή κηδεμονία του κράτους που διεκδικεί τον αντίστοιχο αέρα. Δεν αρκεί, συνεπώς, το κράτος να μπορεί, και να δικαιούται, να έχει μια αιγιαλίτιδα ζώνη 12 ν.μ., για να έχει εναέριο χώρο 12 ν.μ., αλλά πρέπει να έχει καθιερώσει την πρώτη –με κάθε νόμιμη πράξη- για να απολαύσει και τη δεύτερη.

Από την άλλη πλευρά, εκεί όπου η Ελλάδα φαίνεται να είναι εξαιρετικά ισχυρή είναι στο επιχείρημα της διάρκειας εφαρμογής του καθεστώτος. Στο επιχείρημα, δηλαδή, ότι το καθεστώς των 10 ν.μ. εφαρμόστηκε ακώλυτα για πενήντα περίπου χρόνια, με την αναγνώριση και, συνακόλουθα, τη συναίνεση των ενδιαφερομένων κρατών.

2) Περιοχή Πληροφόρησης Πτήσεων (F.I.R.) στο Αιγαίο

Η ανάπτυξη των αεροπορικών μεταφορών μετά το τέλος του Β’ παγκόσμιου πολέμου και η συνεπαγόμενη πύκνωση της κυκλοφορίας των αεροπλάνων στον αέρα οδήγησε στην ανάγκη να προσδιοριστούν, από τη διεθνή κοινότητα, κανόνες και κανονισμοί εναέριας κυκλοφορίας. Έτσι η Σύμβαση του Σικάγου, που αποτέλεσε και αποτελεί τον καταστατικό χάρτη των διεθνών αεροεπικοινωνιών, συνοδεύτηκε από 17 παραρτήματα, που αποσκοπούσαν να καλύψουν πρακτικά προβλήματα κυκλοφορίας και μεταφορών στον αέρα, ενώ ο Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας (International Civil Aviation Organisation -ICAO), που ιδρύθηκε από τη σύμβαση, ανέλαβε, ως ένα από τα πρώτα έργα του, να χαράξει σταθερούς εναέριους διαδρόμους, μέσα στους οποίους θα κινούνταν υποχρεωτικά τα αεροσκάφη.
Η χάραξη όμως των αεροδιαδρόμων δεν ήταν αρκετή. Η πυκνότητα και η συχνότητα των αερομεταφορών σύντομα απαίτησε και την καθιέρωση ελέγχου και συντονισμού των πτήσεων από επίγεια κέντρα, για χάρη της ασφάλειάς τους. Και για μεν τις περιπτώσεις των αεροδιαδρόμων ή των τμημάτων τους που διέσχιζαν εθνικό εναέριο χώρο, το πρόβλημα του ελέγχου και του συντονισμού λυνόταν εύκολα, με την ανάληψη αυτής της ευθύνης από τα υποκείμενα επίγεια εθνικά κέντρα. Για τους αεροδιάδρομους, όμως, που βρίσκονταν σε διεθνή εναέριο χώρο – και για τους οποίους όχι μόνο δεν υπήρχε έλεγχος, αλλά αυτός θα ήταν και παράνομος αν προερχόταν από τρίτο κράτος- έπρεπε να βρεθεί μια λύση.
Η λύση που υιοθετήθηκε ήταν η κατανομή του συνόλου του εναέριου χώρου της υφηλίου σε ζώνες επίγειας ευθύνης. Οι ζώνες αυτές ονομάστηκαν Περιοχές Πληροφόρησης Πτήσεων (Flight Information Regions - F.I.R.) και διαμορφώθηκαν, με βάση λειτουργικά κριτήρια, με το εξής σκεπτικό: Καταρχήν κάθε κράτος αναλαμβάνει, με τα επίγεια κέντρα του, τον έλεγχο και το συντονισμό του αέρα πάνω από το έδαφός του. Στην περίπτωση που το κράτος είναι παράκτιο είναι δυνατόν να αναλάβει και τμήμα του διεθνούς εναέριου χώρου που παράκειται του εδάφους του. Με τον τρόπο αυτό, και με κατάλληλες οριοθετήσεις, το σύνολο του διεθνούς εναέριου χώρου διανέμεται στα γειτονικά παράκτια κράτη, τα οποία κι έχουν την ευθύνη και τις αρμοδιότητες που τους απονέμει η λειτουργία της ζώνης. Από πλευράς διαδικαστικής μεθόδευσης της διανομής αποφασίστηκε η οργάνωση συνδιασκέψεων, κατά γεωγραφικές περιοχές, με τη συμμετοχή όλων των κρατών που συναπαρτίζουν την περιοχή, και η κατανομή του χώρου και των σχετικών αρμοδιοτήτων με κοινή απόφασή τους.
Με τη διαδικασία αυτή το ελληνικό F.I.R. χαράχθηκε ακολουθώντας τα χερσαία σύνορα της Ελλάδας με την Αλβανία, Γιουγκοσλαβία, Βουλγαρία και Τουρκία (στον Έβρο), ενώ στη θαλάσσια περιοχή του Ανατολικού Αιγαίου από το Δέλτα του Έβρου ως το Καστελόριζο ακολούθησε μια γραμμή που, σε χοντρικές γραμμές, συμπίπτει με τα όρια της αιγιαλίτιδας ζώνης Ελλάδας- Τουρκίας ή, καλύτερα, με τη «γραμμή όπου τελειώνουν τα τουρκικά χωρικά ύδατα στο Αιγαίο» (Χρ. Σεζανίδης). Το κέντρο ελέγχου της περιοχής είναι το αεροδρόμιο των Αθηνών (Athinai F.I.R.).
Όσον αφορά την Τουρκία, και για την περιοχή που εδώ αναφέρεται, το κέντρο ελέγχου της Κωνσταντινούπολης περιορίζεται στις πτήσεις πάνω από την αιγιαλίτιδα ζώνη στο Αιγαίο και στο δυτικό τμήμα της Τουρκίας (ευρωπαϊκή Τουρκία, τμήμα της ασιατικής Τουρκίας), ενώ ένα δεύτερο κέντρο ελέγχου, της Άγκυρας, έχει αρμοδιότητες στο έδαφος της Ανατολίας, στη Μαύρη Θάλασσα και στην Ανατολική Μεσόγειο, κάτω από τα νότια παράλιά της. Με τις ρυθμίσεις αυτές η Τουρκία είχε σαφώς συμφωνήσει και δεν είχε εκδηλώσει, κατά τη διάρκεια της μορφοποίησής τους, καμιά διάθεση να ελέγχει περιοχές άλλες από αυτές που, με τη συναίνεσή της, της αποδόθηκαν.

Η τουρκική αμφισβήτηση του F.I.R.

Η εισβολή της Τουρκίας στην Κύπρο αποτελεί, όπως και για άλλες περιπτώσεις, τη γενέθλια περίοδο αμφισβήτησης του ελληνικού F.I.R.. Η αμφισβήτηση αυτή παίρνει έμπρακτη μορφή με την έκδοση ΝΟΤΑΜ, με τις οποίες κήρυττε «Επικίνδυνες Περιοχές» (Danger Areas) τμήματα του Ανατολικού Αιγαίου, που εντάσσονταν στο ελληνικό F.I.R., με το αιτιολογικό της ασφάλειας των δυτικών ακτών της. Η ενέργεια αυτή, που αποτελούσε σαφή παρέμβαση στις διεθνείς αρμοδιότητες της Ελλάδας, έγινε αντικείμενο άμεσων διαμαρτυριών από την τελευταία. Το αποτέλεσμα ήταν ότι στις 2 Αυγούστου 1974 η Τουρκία ανακάλεσε τις παράνομες αυτές πράξεις της.
Στις 6 Αυγούστου 1974 η Τουρκία εξέφρασε καθαρά την αναθεωρητική της τάση με την έκδοση της ΝΟΤΑΜ 714. Η ΝΟΤΑΜ 714 χάραζε μια γραμμή αναφοράς (reporting line) στο μέσο περίπου του Αιγαίου, και γνωστοποιούσε ότι τα αεροπλάνα που θα περνούσαν ανατολικά της γραμμής αυτής θα έπρεπε να αναφέρονται στο κέντρο του F.I.R. της Κωνσταντινούπολης και να παίρνουν οδηγίες πτήσης από αυτό. Η τουρκική αυτή ενέργεια αποτελούσε, όπως είναι άμεσα κατανοητό, ένα εγχείρημα de facto τροποποίησης των ορίων του F.I.R. της Ελλάδας και διαμόρφωνε μια οριοθετική γραμμή η οποία, αν τη συνέκρινε κανείς με τα όρια της υφαλοκρηπίδας που de facto, πάλι, διεκδικούσαν οι Τούρκοι στο βυθό του Αιγαίου, ανταποκρινόταν σε μια διχοτομική γραμμή, η οποία διαχώριζε το Αιγαίο στα δύο: μισό ελληνικό, μισό τουρκικό.
Η αντίδραση της Αθήνας περιορίστηκε, σε πρώτη φάση, στην έκδοση της ΝΟΤΑΜ 1018 η οποία χαρακτήριζε την τουρκική ΝΟΤΑΜ ανυπόστατη και συνιστούσε στη διεθνή αεροπλοΐα να συμμορφώνεται στα νόμιμα. Σε μια δεύτερη φάση, όμως, που ακολούθησε την προέλαση των Τούρκων στην Κύπρο και τις απορριπτικές απαντήσεις της Τουρκίας στις διαμαρτυρίες της Αθήνας για παρανομίες στο F.I.R., η ελληνική κυβέρνηση αποφάσισε να δράσει αιχμηρά: στις 13 Σεπτεμβρίου η Ελλάδα εκδίδει τη ΝΟΤΑΜ 1157, με την οποία κηρύσσει το Αιγαίο «Επικίνδυνη Περιοχή». Η ενέργειά της αυτή νέκρωσε τη διεθνή αεροπλοΐα σε όλο το Αιγαίο για 6 περίπου χρόνια - με ελάχιστες εξαιρέσεις- και διαμόρφωσε ένα σταθερό καθεστώς ως το 1980, που η Τουρκία ήρε τη δική της ΝΟΤΑΜ.

Τα επιχειρήματα των δύο κρατών

Από πλευράς τρόπου και μεθόδων επίλυσης των ζητημάτων που έχουν εγερθεί από την Τουρκία σχετικά με το F.I.R., οι θέσεις των μερών είναι σαφείς: η μεν Τουρκία έχει προτείνει –και δεν υπάρχουν στοιχεία που να τεκμηριώνουν τροποποίηση της αρχικής στάσης της- μια συνολική διαπραγμάτευση των θεμάτων του F.I.R., συμπεριλαμβανομένης, προφανώς, και της γενικότερης αναθεώρησης του καθεστώτος. Η Ελλάδα, αφού σε ένα πρώτο στάδιο είχε συμφωνήσει να διαπραγματευτεί – τουλάχιστον ορισμένα από τα ζητήματα που είχε θέσει η Τουρκία και που φαίνονταν να έχουν διμερή χαρακτήρα - έχει σήμερα τροποποιήσει τη στάση της. Με βάση την πείρα των πολυετών διαπραγματεύσεων αλλά και το σκεπτικό ότι τα θέματα του F.I.R. δε μπορούν να ενταχθούν στο σκεπτικό ενός διμερούς ζητήματος (μιας διμερούς διαφοράς που να μπορεί να δοθεί με το διεθνές δίκαιο) η ελληνική κυβέρνηση αρνείται συζητήσεις για το F.I.R.. Όσες συζητήσεις, κύριες ή παρεμπίπτουσες, έχει δεχθεί να διεξαγάγει, τις έχει πραγματοποιήσει στα πλαίσια των οργάνων του ICAO.

Πηγές:
Χρήστος Ροζάκης, «Το διεθνές νομικό καθεστώς του Αιγαίου», σε: «Οι ελληνοτουρκικές σχέσεις 1923-1987», διάφ. συγγρ., β’ έκδοση, εκδόσεις «Γνώση», Αθήνα 1991)
“The New International Law of the Sea and the Legal Status of the Aegean Sea”, N. Poulantzas, R.H.D.I., 44 (1991)